التدبير التعاقدي بين الإدارات المركزية و المديريات اللاممركزة

تحت تأثير تنوع نشاط الدولة بقصد إشباع الحاجات العامة، تعددت وسائل هذا النشاط المتمثل في المرافق العامة. إذ أخذ المغرب بالتعدد في الأسلوب القانوني لتدبير المرافق العامة، فلا يوجد في المغرب أسلوب واحد لتدبير هذه المرافق .

وهكذا، تعددت أساليب إدارة المرافق العامة انطلاقا من أسلوب الإدارة المباشرة؛ بالإعتماد على وسائل الدولة العامة، وصولا إلى التدبير المفوض؛ بالاعتاد على وسائل الفاعلين الاقتصاديين وا لاجتاعيين الخاصة.

وقد احتفظت السلطات العامة بالسلطة التقديرية في اختيار الأسلوب الذي سيدار بواسطته المرفق. غير أنها لم تقف عند أشكال محددة، بل تفاعلت لمستجدات التي أتت بها علوم التدبير وتجارب الدول. ومع ذلك، بقيت الخدمات والسلع التي تقدها وتلتجها الإدارة العمومية، أداة تنفيذية للدولة، دون مستوى انتظارت المرتفقين.

فـإلى سنة 2000، ساد رأي، عل المستويين الرسي والنقاش العمومي، مفاذه أن الإدارة العمومية المغربية مرتع لأمراض وأعمال سلبية لا تحصى: غياب التخليق، انتشار الرشوة، غياب التحفيز، كثرة الموظفين، الإنفاق غير المعقلن، التأخر في معالجة الملفات، التحكم، تحاشي التقيي، ضياع المسؤوليات، عدم فعالية أجهزة المراقبة، المركزية، غياب التعاون، عرقلة التنمية، الخوصصة بثمن بخس، وغيرها.

فعل ما يبدو لم تقيع مختلف مبادرات إصلاح الإدارة والدولة المعنيين بتصورها وتفعيلها والمستفيدين منيا على السواء. علق أحد الباحثين، في نفس تلك السنة، على المبادرات الإصلاحية التي همت اللاتمركز، لخوصصة، الموارد البشرية، العلاقات مع المستعملين، وغيرها، قائلا: «يبدو أن مجموع هذه التدابير المحددة في أهدافها لا تترجم طموحا قويا إلى التغيير؛ إذ يعطي المنهاج المستعمل تلميحا إلى إصلاح من شأنه تخفيف حدة التغيير لتمريره ولحماية الاقتصاد من التشنجات السياسية والتوترات الإجتماعية، وقد حكم على هذه الطريقة بأنها غير كافية وغير فعالة...

هل ينصح هذا الباحث بتوجيه «ضربة تاتشرية » للإدارة العمومية والقطاع العام (أسلوب الصدمة)؟ بلا ريي، نعم!

في 7 و8 ماي 2002، بالرباط، انعقدت المناظرة الوطنية الأولى حول الإصلاح الإداري بالمغرب، تحت شعار «الإدارة المغربية وتحديات 2010»، وكشفت، بما فيه الكفاية، عن المناطق السوداء في إدارتنا العمومية. واللافت أنها ركزت على مسألة جوهرية: ضرورة وضع كل مبادرة إصلاحية للإدارة في منظور «إعادة تحديد مهام الإدارة على ضوء الدور الجديد للدولة"». وهو أمر أكدته أغلب مداخلات الوزراء المشاركين في افتتاح المناظرة"، الذين دعوا إلى إعادة النظر في أنماط التنظيم الإداري وتوزيع الصلاحيات السائدة داخل جهاز الدولة. هنا أيضا يبدو أن الاقتراح المقدم يتجاوز منطق الترميات الجزئية والسطحية.

«إن قوة الدولة لم تعد مرتبطة بمركزيتها، بل - على العكس - بمدى انفتاحا». تمثل هذه المقولة نتيجة تواضعت عليها مختلف التقارر الرسمية والأاديمية على السواء. ومن ثم الإلحاح المستمر، رسميا وأكاديميا ومجتمعيا، على طلب إعادة النظر في السيادة التقريرية للدولة، أو ما بات يعرف بمطلب "«ضرورة تكيف الدولة دورها الجديد وإعادة تنظيم الإدارة».

فبالإضافة إلى الإغراء القوي الذي شكله النمط القائم في الليبرالية الأنجلوساكسونية في مقابل النمط المركزي للدولة في التجارب الأخرى، ساهم الحضور المهيمن للمنطق المانجائتي، القائمة على قيم الفعالية والجودة والرقابة، في تكسير الالتحام التقليدي بين الثلاثي الذي حكم القانون الإداري لفترة طويلة وامتمثل في القوة العمومية، المرفق العموي والصالح العام . 

زد عل ذلك، أن التحولات الكبيرة التي عرفتها الثقافة، الاقتصاد، التكنلوجية والديمغرافية، ومن تم تعقد العلاقات التي أفرزتها، دفعت إلى سيادة باراديغم جديد للفعل العموي: «الحكامة»، باعتبارها «المسار التنسيقي بين الفاعلين والمنظات امجتمعية والمؤسسات بغية تحقيق أهداف مدروسة ومتفاهم حولها ومحددة بصفة جماعية في ظل محيط منقسم في ظل هذه المتغيرات الكبرى والخلاصات والدروس المحصلة منبا، باشرت السلطات العامة المغربية إصدار بموعة من النصوص تهدف إلى إعادة سبك الدولة ومراجعة نمط تنظ الإدارة، لعل أهها: منشور الوزير الأول رم 10- 04 بتارج 9 يونيو 2004 حول التصامم المديرية للاتركيز الإداري، ومرسومه رق 2-05-1369 بتارج 2 ديسمبر 2005 بشأن تحديد قواعد تنظم القطاعات الوزارية واللاتمركز الإد ري . بل قبل ذلك، بادرت هذه السلطات إلى اعتاد منبجية جديدة لتدبير الميزانية تقوم عل النتاج وتولي أهمية خاصة للالتزامات المتبادلة بين الإدارات المركزية ومدير ياتها اللامركزة - كدخل لتحديث التدبير العموي؛ حيث أصدر الوزير الأول بتارج 25 دجنبر 2001 المنشور رم 2001-12 حول ملاءمة برمجة ميزانية الدولة وتنفيذها مع اللاتركيز. وقد جعل هذا المنشور من التدبير التعاقدي بين الإدارات المركزية ومدير ياتها اللابمركزة أحد أهم التقنيات لتفعيل هدد المنبجية الجديدة.

ولم يكن تبني واختبار هذه القي والتقنيات التدبيرية الحديثة صعبا أو مستحيلا؛ ففي نهاية المطاف، وكما يقال، الدولة ورشة للتجارب القانونية.

والتدبير التعاقدي تقنية تدبيرية تقوم عل إدخال ثقافة وأساليب جديدة في علاقة الإدارات المركزية بمديرياتها اللامركزة - الجهوية و الإقليمية، و- تكز عل عقود أهداف وسائل متعددة السنوات شحدد التزامات كل من الإدارة المركزية والمديرية المتعاقد معها والأهداف المرجو تحقيقها في الحدود المالية والبشرية المرصودة والسلطات الموضوعة رهن إشارة هذه المديرية. وذاك سعيا وراء الربط بين مدخلات الفعل العموي البرمجة، طرق التسيير، الموارد اتمخصصة،... ومخرجاته المتوقعة والفعلية الأهداف المفترضة، النتاج المحققة،...).

قد حدد المنشور رم 2001-12 المذكور آنفا أجل ثلاث سنوات يتم داخله تفعيل، تدرجيا، العمل بآلية التدبير التعاقدي ابتداء من السنة المالية 2002. كا تم اتخاذ مجموعة من التدابير لهذا الغرض، و منيا:

إعداد دليل منبجي للتعاقد (ملحق بمنشور الوزير الأول رم 12-2001)؛

صياغة نموذج لعقد أهداف وسائل (دليل التدبير التعاقدي، وزارة المالية، 2001)؛

إطلاق التجارب النموذجية ( وزارتي الصحة والتجهيز، والمندوبية السامية للمياه والغابات ومحاربة التصحر ).

ثم، تلا هذه التجارب الأخيرة توسيع العمل بالتدبير التعاقدي إلى باقي الإدارات العمومية. بيد أن تفعيل هذه التقنية اصطدم بمجموعة من  الآتراهات التي حدت من التطبيق الواسع لها من جمة ومن فعاليتها من جهة أخرى.كا أن تعثر العمليات التي كان يجري تفعيلها بالموازاة - وخاصة عملية إعداد التصاميم المديرية للاتركيز الإداري- أدى إلى إيجاد عرقلة إضافية في طريق تفعيل هدد العملية؛ وذلك في ظل استمرار تداخل الاختصاصات وشموض الحدود بين المسؤوليات المركزية واللاممركزة (مثلا، في قطاعات: الصحة، الاتصال، التجهيز، الرياضة والشباب، البيئة والماء،...)،

أضف إلى ذلك، تردد الوزارات في تقسي سلطاتها وإصرارها على الاحتفاظ بأهم الاختصاصات وجل السلطات والوسائل البشرية والمالية لفائدة المصالح المركزية، وكذا ضعف قدراتها عل مراقبة الأنشطة المفوضة.

وقد جاء تنفيذ هذه المشاريع الاصلاحية في سياق إداري عام اعتبره البنك الدولي ووزرة المالية والخوصصة سنة 2003، من زاوية تقدير المخاطر الموازنية والمحاسبية والرقابية، «في مستوى بشكل عام، مع وجود مناطق لخطر أكثر ارتفاعا (عتامة في اللاتركيز في آجال الأداء وتقديم متأخر للقوائم المالية).

في هذا الإطار، تنطلق دراسة موضوع التدبير التعاقدي بين الإدارات المركزية والمديريات اللاممركزة من ثمان خطوات منهجية، على الشكل التالي:

- عرض موجز لموضوع الدراسة في أبحاث أكاديمية سابقة،

- حديد إشكالية الدراسة،

- تحديد دلالات المفاهيم الرئيسية للدراسة""،

- بيان نوع الدراسة،

- عرض النظرية المستعملة للتفسير ،

- عرض فرضيات الدراسة،

- توضيح المنبج والأدوات المساعدة المستعملة،

- بيان الهيكل العام للدراسة.

تقدم الأطروحات والرسائل الجامعية التي تناولت موضوع التدبير التعاقدي نماذج عدة متباينة لطرق مقاربته. ويمكن تصنيف عينة مدروسة منبا إلى بجموعتين:

المجموعة أ: التدبير التعاقدي كإشكالية فرعية للبحث:

وهي بموعة من البحوث التي تطرقت لتقنية التدبير التعاقدي، كتقنية تحديثية، في محور خاص و فقرات خاصة بهدف وصفها، عرض أههميتها وتقيم أثرها.

ويمكن تحديد القواسم المشتركة لهذه البحوث في التالي:

- ضعف التوثيق: افتقار هذه البحوث للمراجع التي تمكنها من الحصول عل معطيات كافية لعرض تشخيصات مقبولة، إلى درجة أن بعض هذه البحوث يكتفي بمرجع واحد وببعض الوثائق الرسمية التي يمكن تعدادها بأصابع اليد الواحدة"؛ ولنا فالقارئ قد يتفاجا وهو يرى أن بعض الباحثين لم يتورعون عن اقتباس عشرات الصفحات دفعة واحدة!

- الاستغراق في الوصف: حيث تكتفي هذه البحوث بالدوران حول محطة البحث الأولى، أي الوصف ذون أن تتعداها إلى تقديم تشخيصات وحليلات وافية ومعمقة. وهو ما أدى إلى:

+ افتقار هذه البحوث إلى معطيات ميدانية عن مسار تجارب حقيقية؛ فاستغرقت في العموميات.

+ السرد التاريخي لمبادرات السلطات العامة دون أي تشخيص أو تحليل نقدي. 

- هزال في الاستنتاج: وهو النتيجة المنطقية لما ومجلت عل هذا الصعيد، كقو سم مشتركة، المعاينات التالية:

+ اجترار مخل بالعلمية للخطاب الحكويي (الخلط بين ما يجب أن يكون وما وقع بالفعل).

افتقار هذه البحوث لأفكار داعمة، مبنية عل تشخيص علمي، يكون من شأنها بناء استنتاجات نقدية، منطقية متينة.

+ نزوع هذه البحوث إلى تقديم التوصيات قبل تشخيص الو قع.

المجموعة ب: التدبير التعاقدي كإشكالية جوهرية للبحث:

يقدم الباحث - بتفصيل - نموذجا لواحد من البحوث المنضوية في هذه المجموعة وهو معنون

ـ : «أثر التدبير التعاقدي للميزانية على القطاع الصحي بالمغرب (2010-2003)»

والذي جعل من السؤال التالي: «هل استطاع التعاقد أن يساهم بفعالية في تحسين مردودية المرفق الصحي؟

سؤالا منطلقا لبحث الإشكالية التالية: «رصد لمبررات ودواعي التعاقد ودراسة آثاره على المرفق الصحي من خلال تحليل الأهداف المتفق عليها بين الطرفين وكذا النتاج التي تم التوصل إليها عن طريق المطابقة بينبا». وتم طرح الفرضيات التالية على طاولة الدرس:

حسين جودة خدمات المرفق العموي الصحي رهين باعتاد التدبير التعاقدي.

لجعل المصالج الخارجية لوزارة الصحة أجهزة فعالة في اتخاذ القرار لابد من توسيع هامش مسؤولياتها عن طريق التدبير التعاقدي. التدبير التعاقدي يقود إلى الانتقال من ثقافة الاحتكار وعدم الثقة في المصالح الخارجية إلى ثقافة الشراكة المبنية عل النتاج والنجاعة.

ولاختبار هذه الفرضيات ومعالجة الموضوع، تم اعتاد المنبج الوظيفي، بالإضافة لما سماه كاتب البحث المذكر بـ «تقنية التحليل».

ويمكن تلخيص أهم الملاحظات بخصوص هذا البحث في التالي:

- خلل في مطابقة الإشكالية المطروحة للسؤال المنطق.

- فرضيات فضفاضة إلى حد بعيد؛ إذ لا تقدم عرضا دقيقا لتوقع يمكن تحري مدى محته أو خطئه. فمثلا، نظهر الفرضيتان الأولى والثانية لهذا البحث، بشكل خادع، كما لو أن رفع فعالية المصاح الخارجية يتوقف بشكل حتي وحصري عل تبني التدبير التعاقدي، دون تقديم دليل عل ذاك، خاصة في ظل تواجد بدائل لا حصر لها.

وكثيرا ما انزلق هذا البحث، في ثناياه، إلى فكرة أن النتاج المرجوة/المحققة تمثل نتاج منطقية ومباشرة لتفعيل التدبير التعاقدي حصرا، دون إقامة ربط منطقي فيما بينها.

- انساق صاحب البحث وراء تبني عرض وصفي لتجربة بعض المصالح اللابمركزة لقطاع الصحة؛ الأمر اذي أفرغ البحث من بعده التحليل.

- يشعر القارئ، بشكل واضم، أن صاحب البحث وقع في ندرة المعطيات الكافية لإقامة استنتاجات على أسس واقعية؛ الأمر الذي دفع به إلى الإطناب في تناول العناصر النظرية على حساب تشخيص التجارب وتحليل أبعادها التدبيرية المختلفة.

ولهذا ظل المجال الزمني للدراسة (2013-2010) مجرد تأطير نظري يفتقر لأي تجسيد عملي في المتن.

لكن مع ذلك، يبقى هذا البحث محاولة لا تخلو من الجدية والرغبة في تفكيك بعض الإشكالات النظرية والعملية التي يشيرها تفعيل التدبير التعاقدي في الإدارة العمومية المغربية.

في ضوء هذه القراءة الموجزة لأبحاث سابقة، ستبحث هذه الدراسة الإشكالية التالية:

تحديد مسلسل تفعيل التدبير التعاقدي بين الإدارات المركزية والمديريات اللابمركزة بالمغرب؛

عبر تشخيص مظاهر التقدم والتراجع في تحقيق غايات العمل بهذه التقنية التدبيرية، وتحليل كل من التصورات وأنماط الفعل العموميين المتبعين لتحقيق هذه الغايات.

وذلك عل أساس السؤال المنطلق التالي: كيف تم تفعيل تقنية التدبير التعاقدي بين الإدارات المركزية ومديرياا اللإممركزة بالمغرب ؟

و ستكون دراستنا في هذا الموضوع وفق البابين التاليين :